O Sistema Tributário e a Economia Brasileira

Tomislav R. Femenick, Antonio Corrêa de Lacerda, Sebastião Alves Barreto e Roque 
São Paulo: PUC, 1982. 


I – INTRODUÇÃO

O objetivo do presente trabalho é estudar o movimento e a evolução da Economia Brasileira, no período de 1930 à 1980, tendo em conta a Política Tributária como instrumento de direcionamento da atividade econômica.

A questão que levantamos no seu decorrer (a qual não detemos a primazia da apresentação, uma vez que foi adiantada por inúmeros estudiosos da Economia Brasileira, entre os quais José Serra, Fabrício Augusto de Oliveira, Carlos Lessa, etc…) é que o sistema tributário esteve mais ou menos ajustado a um padrão de acumulação de capital, embora esse ajuste não se desse em concomitância com a alteração da base técnica da economia. É o caso da reversão da Economia Brasileira, da sua fase primária-exportadora para a “endogenização”, iniciada em 1930, com o processo de substituição de importações e consolidando-se no Governo JK (1956-1960).

Até meados da década de 60 não houve nenhuma mudança de monta no sistema tributário. Isto só veio acontecer em 1964/67, quando a defasagem ocorrida pela mudança da base técnica já era bastante significativa, o que obriga a utilização de mecanismos inflacionários para o financiamento do gasto público, requerido pelo processo de desenvolvimento para dentro, iniciado em 1930.

Muito embora tais mudanças tenham aumentado consideravelmente o montante da arrecadação tributária, estas se mostraram insuficientes para atenuar os efeitos das transformações ocorridas, tanto na base econômica como na estrutura de renda gerada.

Assim, além do aumento de recursos, a reforma tributária implicou numa centralização da receita gerada para a União, além de apresentar uma composição significativamente regressiva do imposto sobre a renda das pessoas, proporcionada por uma enorme incidência de impostos indiretos.

A necessidade de se fazer uma reforma tributária é hoje um consenso nacional, havendo profundas divergências quanto ao segmento social que arca com o maior ônus financeiro para a elevação da receita do Estado. Questão que extrapola o aspecto técnico, para o eminentemente político.

No andamento do trabalho, especialmente no seu último item, tentaremos mostrar a iniqüidade do Sistema Tributário Nacional que tem penalizado sobremaneira os detentores de renda fixa, em detrimento aos de renda móvel.

Assim sendo, no atual estágio em que se encontram as forças produtivas da sociedade, quando já se completou o ciclo que determinou a “endogeinização” da dinâmica de acumulação do capital, reclama-se um ajuste no sistema tributário, de forma que a classe dos rentistas e proprietários das sociedades de capital concentrado contribuam para a elevação da receita tributária do Estado.

II – ASPECTOS DO ESTADO BRASILEIRO

A partir da década de trinta, o centro dinâmico da economia nacional transladou-se gradativamente, da agricultura, para a indústria. Posição que se aprofundou no transcorrer do tempo, atingindo a hegemonia em meados dos anos sessenta e início dos setenta. Desde o término da Segunda Guerra Mundial o perfil produtivo da economia assume nova feição, voltada para o desenvolvimento interno, proporcionando o incremento e/ou implantação da indústria de bens de capital, através da expansão do consumo desses bens pelos setores de bens de consumo.

Dessa forma instala-se o complexo agroindustrial, onde o crescimento da indústria é função e fator de desempenho das outras atividades econômicas. As fases que antecedem a esses momentos também utilizavam base de produção acopladas ao sistema produtivo agrícola e estavam imbricadas ou reproduzindo o capital internacional.

O Brasil instalou um departamento produtor de bens de capital na época já mencionada, mas este só atinge a maturação a partir da metade da década de cinqüenta. Nesse período, a economia se completa e se reproduz internamente com toda a dimensão requerida para a expansão do valor. É claro, o país não corta as suas relações comerciais externas; as mantém em outras bases. De complementadora da economia internacional, realizando ou ajudando a realizar fração do departamento de bens de produção das economias centrais ou desenvolvidas, passa a estreitar esse mercado e até de- mandar outros insumos produtivos, alterando a composição das importações.

A dinâmica do departamento produtor de bens de produção é resultante do desempenho do conjunto da economia No Brasil isso se refletiu com a introdução dou ampliação dos setores produtivos de bens de consumo de massa e duráveis.

“A instalação do setor industrial produtor de bens de consumo duráveis (Df/) e a expansão do departamento produtor de bens de capital (D 1 ) viabilizaram, na segundo metade dos anos cinqüenta a expansão do emprego” (MOREIRA, 1981, p. 10).

Os recursos econômicos que permitiram a expansão industrial do país foram captados junto ao setor primário-exportador, via confisco cambial e outras figuras tributárias e também, pela alta geral e contínua do nível de preços, que contribuiu para a transferência de renda das camadas que as tinha fixa, para à de renda móvel, principalmente a indústria oligopolista. Esse comportamento a economia nacional manteve até 1964.

Os fatores descritos até agora aconteceram num cenário político, em que o embate entre as classes sociais se mostrou acirrado e ao mesmo tempo, tenso, culminando com o movimento militar de 64. As forças em luta objetivavam, cada uma delas, obter um alargamento de sua fatia de participação na apropriação do produto social. O resultado mal foi a ruptura da estrutura de poder vigente até então, com o afastamento das forças populistas do poder.

As forças sociais que assumiram a direção do Estado Brasileiro, em 1964, promoveram uma série de reformas no seu seio: “A reorganização do mercado financeiro, as reformas fiscais, de 1965 a 1966, a criação do sistema financeiro de habitação, a nova Lei de remessa de lucros, os incentivos à exportação, a contenção dos salários e reconcentração da renda” (MOREIRA, 1981, p. 11). Esses dados refletem a intensidade que o Estado assume, na gerência da atividade econômica.

III – TÓPICOS SOBRE A ECONOMIA BRASILEIRA E O SISTEMA TRIBUTÁRIO (1930-64)

Como é sabido, no período que antecede 1930, a atividade fundamental da economia voltava-se para o mercado externo. O eixo dinâmico da nossa economia era dado pelas condições de maior ou menor absorção que tinha o mercado internacional, ao demandar os produtos nacionais.

Quando a fase de conjuntura do capitalismo mundial era ascendente, isso implicava numa maior demanda de produtos primários pelas economias de capitalismo avançado ou desenvolvido às periféricas ou subdesenvolvidas. Na reordenação do comércio mundial, após a ruptura do sistema colonial e da consolidação de alguns países na era industrial, coube aos países recém saídos da dominação política, o papel de fornecedores de matérias primas e de produtos agropecuários em geral ao bloco de países – na sua maioria os antigos dominadores do sistema colonial- constituído de economia industrializada ou em fase de industrialização avançada. Consideramos a industrialização ou a marcha para a industrialização como um estágio das forças produtivas da humanidade que têm na automação sua mola propulsora. Aqui, é claro, aceitamos a tese marxista de incorporação crescente ao processo produtivo de capital fixo, em detrimento ao capital variável. Tal fenômeno dá-se em virtude da superação da técnica produtiva, até então utilizada pela sociedade. A reprodução da sociedade na fase seguinte verifica-se num patamar técnico superior ou anterior. O resultado disso é a maior mecanização e automação da economia. Portanto, a industrialização da atividade econômica no modo de produção capitalista é a busca constante da diminuição dos custos, ou seja, a concorrência “intercapitais”, para alterar a técnica de produção, e ganhar com isso maior fatia do mercado de seus concorrentes.

As economias ainda não inseri das na era industrial tinham as suas necessidades de meios de produção satisfeitas pelas economias desenvolvidas. A produção primária dos países subdesenvolvidos requeria e requer, na maioria dos casos, um baixo índice de meios de tecnologia e valor agregado a produção, pois a sua principal atividade é a extração de matérias-primas ou o cultivo de produtos agrícolas em base técnica estreita. A agricultura dos países periféricos tem o aumento de produção dado pela incorporação de novas áreas (expansão da fronteira agrícola) e, em conseqüência, de mão- de-obra. Neste caso altera-se o quantum de mão de obra empregada e incrementam-se novas terras à atividade econômica; no entanto a técnica de produção não sofre nenhuma alteração, ou seja, os meios de produção continuam os mesmos, podendo ser utilizadas, a exemplo de mão de obra e da área cultivadas, em maior número.

Nessa divisão internacional do trabalho, os países que se situavam à margem das economias industrializadas forneciam a estas matérias-primas e produtos primários e, em contrapartida, importavam destas meios de produção ou produtos industriais em geral. Como o pólo dinâmico das economias primário-exportadoras encontrava-se no mercado externo, os países exportadores de produtos primários, estavam sujeito às vicissitudes desse merca- do. O bloco de países de economia com o perfil primário-exportador tinha (e tem), uma composição inchada em relação aos demandantes levando-os, em consequência, a manter uma concorrência acirrada no mercado, que gerava (e gera) uma baixa no preço de seus produtos, trazendo, no momento seguinte, uma redução de suas receitas externas. Menor exportação em ter- mos de valores para os países em desenvolvimento significou e significa menor capacidade de suprir as suas necessidades no mercado externo, causando a chamada crise do Balanço de Pagamentos ou constrangimento externo.

O marco inicial da ruptura do Brasil com esse padrão internacional de acumulação é 1930, com a tomada do poder político pelas forças lideradas por Getúlio Vargas. A convulsão social da época, culminando com a deposição do presidente constitucionalmente eleito, teve em uma das suas origens o fraco desempenho da economia nacional.

A economia mundial enfrentou, em meados da década de 20, até meados da década seguinte, a mais séria crise de sua história, registrando um índice de desemprego alarmante e uma queima de capitais sem precedentes. O epicentro de tal crise estava localizado nas economias industriais, que o irradiou para o restante do sistema capitalista. O raio que se propagou até o Brasil trouxe em seu bojo o corte ou redução das relações comerciais do país com o restante da comunidade internacional. O café, principal produto de exportação brasileira, vinha tendo safras crescentes em virtude de política reguladora de estoques feitos pelo governo, fazendo com que o produto obtivesse uma boa remuneração no mercado externo. Isso incentivou o produtor a expandir sua produção e ao mesmo tempo, atraiu capitais oriundos de outros setores. A garantia de um preço remunerador ao produtor de café, dado pelo governo brasileiro, por intermédio da regulação de estoques, não deixando o café inundar a praça internacional, fez com que os outros países disputassem o mercado industrial com tal produto.

O aumento da produção brasileira e a entrada de outros países produtores no mercado externo tomaram tarefa difícil para o governo tentar sustentar sua política de preços. Em virtude da baixa elasticidade-renda do café, o consumo mundial não cresceu nos mesmos termos da renda; ou o fazia de maneira tímida.

Isto quer dizer que, na fase ascensional do ciclo econômico, o consumo de café se mantinha quase estável. Desde o início do século XX, o Brasil vinha a cada ano obtendo safras crescentes e discutindo meios de obter mecanismos (a convenção de Taubaté em 1906, por exemplo) que garantissem a sustentação do preço no mercado externo. Quando eclodiu a crise de 1929/30, o país dispunha de elevados estoques, formados pelo excedente não exportado, acumulado pela política de estabilização de preços adotada nos anos anteriores.

Foi questionando essa feição da economia brasileira, que Getúlio Vargas em 1930, assume o poder. É que a economia brasileira parte para a “endogeneização”. A sua reprodução passa a se voltar para as condições internas. “A industrialização aparece como o momento crucial da constituição da nação, como modo da nação se tornar realidade, deixando de ser o que era, uma quase ficção. Com ela, inicia-se uma nova etapa, a do desenvolvimento para dentro, porque o centro dinâmico da economia desloca-se para dentro da nação, que passa a comandar a si própria isto é, o deslocamento do centro dinâmico das economias latino-americanas, quer dizer, a substituição da variável exógena demanda externa pela variável endógena investimento como motor da economia equivale ao deslocamento para o interior da nação dos centros da decisão” – destaques do autor (MELO, 1982, p.21).

O financiamento do gasto público durante a fase da economia primário-exportadora era originário de tributos incidentes no comércio externo. “O sistema tributário brasileiro, ao longo de todo o século XIX e das primeiras décadas do século XX, repousou basicamente sobre os tributos sobre o comércio exterior” – destaques do autor (LESSA, 1980, p. 21). Aqui o Estado tem a função-salva a exceção de dar aval à política de regulação de estoques de café com recursos captados no mercado externo e, mais tarde quando estes cessaram, através de um confisco cambial- de garantidor do pleno desempenho da economia, não se imiscuindo em outros aspectos de atividade econômica. “Assim, como a parcela mais importante da receita tributária provinha dos impostos sobre o comércio exterior, que é típico de um padrão de acumulação centrado na atividade primário-exportadora, bastava administrar com eficiência os impostos sobre as exportações e as importações para satisfazer as necessidades mínimas de caixa” (OLIVEIRA, 1981, p. 18).

Quadro I – PARTICIPAÇÃO DE CADA TRIBUTO NA RECEITA TRIBUTÁRIA FEDERAL (1923/1933)

Conforme mostra o Quadro I, a tributação incidente sobre o comércio externo (importação) durante o período 1923/33 mantiveram-se em tomo de 50% da arrecadação total. Em contrapartida, a base interna da economia, ou seja, os tributos sobre os produtos industrializados e rendas e proventos, participavam com pouco mais de 30%. Os dados em destaque enfatizam a pouca relevância do mercado interno, como base tributária e mostram a excessiva dependência do comércio externo.

Não obstante a grande depressão de 29/30, com a conseqüente retração da circulação internacional de mercadoria, a composição majoritária da receita pública continuou centralizada sobre o imposto de importação. Isto mostra a vulnerabilidade a que estava submetido o Estado, no sentido de implementar uma política de reorientação interna da economia, visto que não dispunha de recursos financeiros para tal. A não ser, como veremos posteriormente, através da emissão pura e simples de moeda… “os impostos sobre o comércio exterior, até então sua principal fonte de receita, começaram gradativamente a perder importância, comprometendo suas finanças e pondo em xeque suas possibilidades de desempenhar seu novo papel” (OLIVEIRA, 1981, p . 21).

Quadro II – ORÇAMENTOS FEDERAIS ESTIMADOS E REALIZADOS (1931-1939)

No período 1931/39, a atividade governamental, que anteriormente caracterizava-se principalmente como garantidor da reprodução do capital, soma-se à de agente econômico no processo. A ação estatal, sob a ótica do dispêndio público nos primeiros anos, é caracterizada por uma defasagem entre a receita realizada, sendo que em 1932 o déficit público atingiu um patamar superior em quatro vezes a média dos demais anos, isto em decorrência da depressão. Somente a partir de 1934, a receita estimada e a receita realizada passa a ser superior a receita estimada. Mesmo assim não se eliminou o déficit público, financiado pela emissão de moeda.

Nesse mesmo ano, 1934, o país teve uma nova Constituição, que alterou a base de tributação, com a instituição do Imposto Sobre Vendas e Consignações (IVC), ampliando a incidência do já existente Imposto Sobre Vendas Mercantis (1923), Imposto de Consumo e maior abrangência do Imposto sobre a Renda. Com isso dá-se maior ênfase ao setor da economia interna, até então com pequena participação na receita da União. Note-se, ainda, que foi com essa Constituição que delimitou-se pela primeira vez a esfera de competência de tributos entre União, Estados e Municípios.

No entanto, a concretização efetiva da mudança da base tributária somente apresentou resultado expressivo à partir de 1937, quando já havia uma estrutura interna melhor consolidada. “A recuperação, entretanto, veio rápida e comparativamente forte. A produção industrial cresceu em cerca de 50%, entre 1929 e 1937, e a produção primária para o mercado inter- no, cresceu em mais de 40%, no mesmo período, Dessa forma, não obstante a depressão imposta de fora, a Renda Nacional aumentou em 20%, o que representa um incremento per capita de 7
%.,. ” (FURTADO, 1977, p. 200 e 201).

Quadro III – PARTICIPAÇÃO DE CADA TRIBUTO NA RECEITA TRIBUTÁRIA FEDERAL (1935-1955)

Demonstra o quadro III a crescente participação do Imposto sobre Rendas e Proventos, notadamente a partir de 1937 a 1955, este praticamente foi quadruplicado, chegando neste último ano, a representar cerca de 40% da receita total. Por outro lado, a participação do imposto de importação decaiu abruptamente no período (de 50,8% para 4,6%).

Vale ressaltar que as Constituições posteriores a 1934, (a 1937 e a de 1946) não alteraram substancialmente a estrutura tributária preconizada pela primeira. A última, ou seja a de 1946, promoveu duas alterações de suma importância: tirando o Imposto sobre Combustível da esfera dos Estados, passando-o para competência da União, e isentando do imposto cedular os imóveis rurais. Especificamente com relação ao Imposto de Renda, houve uma reforma administrativa em 1942, que visava uma maior fiscalização e controle, o que viria proporcionar um aumento da sua receita.

A partir dos anos 50, com maior intensidade, o Estado assume e embrenha-se cada vez mais na atividade econômica. Sua participação dá-se principalmente na criação de infra-estrutura para o parque industrial emergente, e como produtor de insumos básicos. Isto exigiu a necessidade de se ajustar constantemente o aparato fiscal.

No entanto, o Estado encontrava-se desaparelhado tanto fiscal como administrativamente para fazer frente aos seus gastos, o que determinaria a adoção de medidas paliativas, como a criação em 1951, do “Adicional Restituível” sobre o Imposto de Renda e o Imposto Único sobre Energia Elétrica (IUEE).

Com a Emenda Constitucional n. o 5 (1961), ocorreram mudanças na esfera da competência da arrecadação de alguns impostos e a consequente transferência de recursos aos municípios, seu fortalecimento, sem no entanto apresentar uma mudança significativa. Quanto à Emenda Constitucional n.o 10, centralizou à esfera federal a arrecadação do Imposto Territorial Rural (ITR), que visava o controle de eventuais mudanças agrárias.

“A política fiscal era extremamente conservadora, congelando praticamente as receitas do Estado e, por fim, a política monetária e financeira era de insólita audácia, utilizando-se do mecanismo inflacionário até limites insuportáveis” (OLIVEIRA, 1977, p. 86).

Assim, nos governos de feição populista (que se iniciaram com o governo Vargas da era constitucional, indo até a deposição de Goulart) o arcabouço tributário nacional não conheceu mudanças que acompanhassem a transformação da base técnica da economia. Isto em decorrência da correlação de forças sociais que o sustentava ser representada pelo “conjunto da sociedade” e uma eventual mudança na estrutura da arrecadação por sobre o ganho dos trabalha- dores, por exemplo, significaria uma ruptura com uma parte desse conjunto.

O golpe militar de 1964 rompeu o sistema de legitimidade política do poder vigente até então. O sistema de poder, a partir daí assentava-se sobre um segmento da sociedade: “pequena-burguesia e burguesia” e na fração militar, colocando à margem o movimento sindical.

IV – ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE AS REFORMAS PÓS-1964

O método de financiamento do déficit público, via expansão dos meios de pagamento, mais precisamente pela emissão primária de moeda, se mos- trava impossível de continuar, em virtude do surto inflacionário que se pro- cessava na economia brasileira, principalmente no início da década de 60. O operariado através de seus sindicatos, procurava manter o salário real reivindicando aumentos a cada instante de sua corrosão. Isto gerou a famosa espiral preço-salário. A classe detentora dos meios de produção ao conceder aumento salarial o repassava para o custo final do produto, não aceitando o esmagamento ou estreiteza de seus lucros. Tal situação contribuía para a inibição do desempenho da economia, pois nas condições de inflação galopante o cálculo econômico compromete-se e, em conseqüência, o investimento retrai-se.

Na época, o governo Goulart elaborou o plano trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963-1965), que previa um crescimento de economia a taxa histórica em tomo de 7% e destacava a intenção de superar os pontos de estrangulamento: modernização do setor agrícola, continuidade de investimento para o setor de bens de produção, promoção do desenvolvimento regional, com- bater a inflação, redução do déficit público, estancamento do constrangimento do setor externo, reformas de base (agrária, bancária, administrativa e fiscal). “Considera o plano que, isolado (!) o problema da política salarial e o comportamento do setor externo, a possibilidade de corrigir o desequilíbrio inflacionário iria depender basicamente da forma de financiar o déficit do tesouro e da política de crédito ao setor privado. (..) Para reduzir a pressão inflacionária do tesouro sem prejudicar a taxa de crescimento da economia, a estratégia delineada no plano baseia-se nas seguintes medidas: a) elevação da carga fiscal; b) redução do dispêndio programado; c) captação de recursos do setor privado no mercado de capitais e d) mobilização dos recursos monetários” (MACEDO, 1975, p. 58).

Evidente é que não pretendemos analisar os tópicos anunciados na citação bem como nos enveredar na abordagem geral do plano. Aqui a intenção é estudar a questão fiscal e, de maneira superficial, os seus pontos de contato.

Segundo a concepção marxista-leninista, o Estado é o instrumento de dominação das classes detentoras dos meios da produção, sobre as demais camadas sociais. Segundo essa ótica, no período em questão, a legitimidade do Estado seria a mais ampla possível, representando o Estado de corte populista. O populismo, no caso brasileiro, é definido por Francisco de Oliveira como sendo a fertilização do Estado, pois um amplo segmento do operariado (componente da classe dominada e explorada) o apoiava e, com isso, o legitimaria.

Com certeza, no momento em que o Estado tentasse implementar ou pôr em ação a execução de seu plano, perderia o aval de uma parcela da comunidade que o sustentava. Uma reforma fiscal que viesse aprofundar a tributação indireta melindraria os segmentos de renda fixa; o mesmo ocorreria se a tributação incidisse sobre o fator capital, e neste caso, feriria a lógica interna do plano, onde era reservado ao setor privado importante função para dinamizar o investimento nacional. Reduzir pura e simplesmente dispêndio público, via corte no seu consumo constituiria-se noutro paradoxo, pois ao setor público cabia também dinamizar o crescimento econômico, investindo na economia. O Estado não tinha condições de captar recursos no mercado de capitais, porque os seus papéis eram de renda fixa e de valor nominal permanente, não havendo aí nenhum incentivo ao investidor privado em períodos de inflação galopante. O governo colocava tais papéis junto ao público de maneira impositiva: quando o importador comprava cambiais, era obrigado a adquirir esses papéis de renda fixa e de valor nominal permanente. A contrapartida disso era que o importador repassava, a perda sofrida para o preço do produto importado. Com isso contribuía para a elevação do nível geral de preços.

A luta de classes agudizou-se no período, pois cada segmento social procurava garantir e ampliar a sua participação na apropriação da riqueza criada. O Estado, em determinado momento, procurava conciliar o antagonismo de classe, sem contudo chegar a bom termo. O golpe militar de março de 1964, pôs fim ao Estado de corte populista (mesmo sendo de dominação e exploração) em que os conflitos se expressavam. O novo pacto de poder daí emergente resultou no estado de exceção (governado por intermédio de atos institucionais e decretos-leis), cujo coroamento deu-se com a edição do Ato Institucional n. o 5, de dezembro de 1968, quando o executivo central transformou-se no supra poder nacional.

O primeiro governo militar, do Gen. Castelo Branco, diagnosticou com o problema fundamental da economia brasileira a inflação galopante. “O Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG), elaborado logo após a instauração do governo militar, havia colocado como principal problema a inflação, uma vez que sua projeção para o ano de 1964, mantida a tendência do primeiro trimestre, ultrapassava a temerária casados 100%” (OLIVEIRA, 1977, p. 39). Em seguida, o plano indicava os elementos responsáveis pela propagação do pro- cesso inflacionário: aumentos salariais acima da produtividade, expansão do crédito ao setor privado e déficit público ascendente.

Roberto Campos e Otávio Bulhões, ministros do planejamento e da fazenda, respectivamente, traçaram o plano de ação do governo, inicialmente voltado para a estabilização dos preços, o que permitiu a retomada do investimento na economia. Para atingir tal intento, isto é, de estabilização dos preços, atacaram os elementos causadores da inflação, que na visão dos ministros eram os citados anteriormente.

Concomitantemente, a equipe do governo atacou três frentes julgadas importantes para a nova política econômica: o problema salarial, o déficit público e a expansão dos meios de pagamento.

Quanto à política salarial, sua atitude foi definir as normas de reajuste dos salários, os quais seriam reajustados anualmente, levando-se em conta a média da inflação passada nos dois últimos anos, uma taxa de produtividade e a taxa de inflação projetada para os doze meses seguintes.

As autoridades econômicas empenharam-se na redução do déficit público, financiando-o de forma não inflacionaria, através da emissão de Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN), instituídas pela Lei n.o 4.357, de 1964. Tal esforço foi complementado com cortes no dispêndio estatal, mas especificamente no seu consumo, visto que o corte nos investimentos já havia atingido um patamar no governo anterior, que não dava para deslocar, sem causar profundos transtornos à economia, isto é, aprofundando a recessão.

Quanto aos meios de pagamentos, estes foram contidos, num primeiro momento, pela elevação dos encaixes dos bancos comerciais junto às autoridades monetárias e restrição do crédito ao setor privado, feito pelo Banco do Brasil, que representava 35% do total concedido. No instante posterior, com a implementação da política de captação de recursos no mercado de capitais, através da emissão de ORTN, reduzir a necessidade de emissão da moeda.

A política salarial mantida em estreitos limites (que ao longo do tempo, indo até o início de 1970, foi nociva aos interesses das classes trabalhadoras, a redução do déficit público e o controle dos meios de pagamentos, foram medidas postas em prática de acordo com o ponto de vista da equipe econômica do primeiro governo militar, que via a inflação (no seu entender o principal problema da economia brasileira) ser causada pelo excesso de de- manda Para debelar tal mal, diante do diagnóstico feito, o remédio indicado era enxugar o mercado do excesso de moeda em circulação.

Quadro IV – INSTRUMENTOS E OBJETIVOS DA POLÍTICA DE ESTABILIZAÇÃO (Percentagem de mudança anual)

O Quadro IV mostra que os objetivos da política de estabilização do governo foram em linhas gerais plenamente atingidos: redução do déficit público, contenção dos meios de pagamento, queda do nível de preço e retomada do crescimento econômico. O custo social do período de ajustamento da economia foi imenso: índice de desemprego elevado, queima de capitais e suas mazelas correlatas (mortalidade infantil, etc). Não queremos dizer que o desemprego, falência, problemas sociais foram causados exclusivamente pela ferocidade monetarista da política econômica de Campos e Bulhões, mas com certeza por ela foram agravados.

V – A REFORMA TRIBUTÁRIA (1964-66)

Vários dos instrumentos para a implantação das reformas iniciadas pelo novo comando econômico, que se instalou após o golpe de 64, eram os que estavam contidos na Reforma Tributária realizada em 1966. De fato, após o surto de desenvolvimento, iniciado em 1956 pelo Plano de Metas, apresentar a exaustão de seus mecanismos financiadores — a saber, a inflação e a captação de recursos externos, via resoluções 70 e 113 da SUMOC — a depressão tomou-se inevitável. Como visto, o período do governo Jânio Quadros e João Goulart amargava uma reversão cíclica, agravada pelo desaparelhamento do Estado, no que tange a instrumentos e controles para as decisões de investimento.

A dupla Campos-Bulhões, respaldada por um governo militar, que aprovava de antemão as medidas criadas com o fim de dotar o Estado de maior controle sobre a economia, passou a implementar uma série de reformas. Realizou-se a Reforma Bancária e do Mercado de Capitais, a Reforma Administrativa e a Reforma Tributária. De qualquer forma, a Reforma Tributária foi a que fechou o ciclo deste aparelhamento do Estado.

Antes da reforma tributária, no período em que esteve em vigor o PAEG, a economia padeceu das distorções causadas pela análise equivocada das autoridades monetárias, que identificavam a redução da inflação como meta prioritária da política econômica, com o agravante que para Campos-Bulhões a inflação era “o resultado da incoerência da política de distribuição de renda, concentrada em dois pontos principais: a) na despesa governamental superior ao poder aquisitivo retirado do setor privado sob a forma de impostos ou empréstimos públicos; b) na incompatibilidade entre a propensão a consumir, resultante da política salarial, e a propensão a investir, associada à política de expansão de crédito às empresas” (FISHLOW, 1974).

Assim, as taxas de crescimento do PIB, no período 64-66 (ver QUADRO V), demonstram os resultados e efeitos da PAEG na economia, ficando claro que o programa ele estabilização foi obtido a um elevado custo social, pois as taxas ele crescimento obtidas não eram suficientes para manter o emprego na economia.

A reforma tributária foi executada de forma a permitir a diminuição do déficit público, ponto fundamental para Campos e Bulhões, no combate à inflação, e deu azo ao fortalecimento financeiro do Estado, pois quando o sinal da política econômico foi trocado (1968), os novos e substanciais re- cursos permitirão a retomada do crescimento, em um patamar mais elevado, com o Estado investindo maciçamente e complementando a economia industrial. Sucintamente, podemos resumir os objetivos da reforma em dois itens:

a) Dotar o Estado de recursos financeiros para fazer face a política econômica adotada pelos governos precedentes.
b) A reforma tributária seria uma das bases de sustentação do processo de acumulação.

Para a consecução de tais objetivos, havia necessidade de penalizar-se com maior intensidade as classes de renda mais elevada, pois se buscava o aumento das receitas, concomitamente a um desenvolvimento harmônico.

Escusado dizer que vários itens perseguidos pela reforma eram conflitantes, pois o modelo de desenvolvimento caracterizado pela massiva concentração de capitais não se coadunava com um maior rigor fiscal, para os segmentos mais favorecidos.

Quanto aos aspectos técnicos da reforma, deve-se destacar que os fatos fiscais geradores deixaram de ter uma definição jurídica para ficarem ligados às funcionalidades econômicas. Assim, a reforma simplificou o sistema tributário, eliminando várias figuras tributárias de definição duvidosa e baixa produtividade. Na tributação indireta, a reforma logrou alcançar importante aperfeiçoamento, pois transformou o antigo IVC (Imposto sobre Vendas e Consignações) no ICM (Imposto sobre Circulação de Mercadorias), que é um imposto sobre valor adicionado (IVA), ou seja, a alíquota não incide mais sobre as diversas fases de elaboração de um produto e sim sobre o valor adicionado, eliminando o imposto em cascata. O antigo IVC induzia uma verticalização na indústria de transformação, pois eliminava uma ou mais transferências, onde o produto seria tributado. Além disto, o ICM tomou o empresário um fiscal do governo, pois ele necessita ter a entrada regular de mercadorias (crédito de ICM) para diminuir sua base de tributação. Porém, o ICM não foi o primeiro imposto do tipo IVA no Brasil, em 1958 o Imposto de Consumo foi substituído pelo IPI, que tem esta primazia.

Também para o equilíbrio das contas externas, a transformação do imposto em cascata em IV A, foi positiva, pois a isenção do ICM nas exportações, permitida por acordos internacionais, não era possível ao tempo do IVC.

Como visto anteriormente, um subproduto da reforma foi o centralismo tributário. “Visando a alcançar seus objetivos, procurou-se, através da reforma, eliminar a competência residual da decretação de impostos outorgada pela Constituição de 1946 às três esferas envolvidas, desde que não concorrentes” (OLIVEIRA, 1981, p. 31). Assim, a reforma reservou à União exclusividade na criação de novos tributos. Além disso, cabe à União decidir sobre as alíquotas e isenções para impostos, que não básicos nos orçamentos estaduais (ICM).

Alguns impostos garantidos aos Estados e Municípios pela Constituição de 1946 tiveram sua base alterada e passaram para a competência da União. Neste processo de centralização, as receitas da União aumentaram de participação no bolo tributário, o que provocou protestos continuados de Estados e Municípios, resultando na criação do Fundo de Participações dos Estados e Municípios (FPEM). Para efeito de distribuição dos recursos do FPEM são consideradas a área e a população, resultando que regiões que geram maior arrecadação para a União não são exatamente as que recebem as maiores transferências. “A Região Sudeste arrecadou 78,3% da receita tributária da União, recebendo 38,5% das transferências no último qüinqüênio considerado (1972-76), enquanto o Norte arrecadava apenas 1, O%, recebendo 8,4% do total de recursos repassados” (REVISTA DE FINANÇAS PÚBLICAS, out./dez. 1979, p. 51). No entanto, o aspecto negativo ficou mesmo por conta da excessiva vinculação destes recursos a objetivos e programas da União, ferindo a autonomia dos Estados e Municípios reforçando, portanto, o centralismo tributário.

Dos impostos que havia antes da reforma, alguns foram extintos, tais como: Transmissão Propriedade causa mortis (dos Estados), Transmissão Propriedade Inter- Vivos (Municípios), Imposto de Consumo, (da União). O Imposto Propriedade Territorial Rural, que pela Constituição de 1946 era de competência dos Estados, foi transferido para a União por Emenda Constitucional (nO 10/64). O Imposto de Exportação, de competência dos Estados desde a Constituição Republicana de 1891, passou para a competência da União.

Quadro V – VALORES REAIS EM Cr$ MILHÕES

Deve-se ressaltar, também, o massivo aumento da receita tributária da União propiciada pela reforma. Os dados do Quadro V revelam que a partir de 67 as receitas tiveram um crescimento maior que da PID, o que não ocorreu com as receitas dos Estados.

Aproveitando-se do êxito dos esquemas de incentivos regionais, inaugurado com a criação da SUDENE em 1959 – ampliado e consolidado com o Fundo de Investimentos para o Desenvolvimento Econômico e Social do Nordeste (FIDENE) – o governo lançou mão de incentivos setoriais, dos quais são exemplos a EMBRATUR e a SUDEPE.

Esta troca dos objetivos de desenvolvimento, de regional para setorial, iria fatalmente comprometer a diminuição das disparidades regionais, pois os incentivos setoriais drenavam os recursos antes destinados às regiões Norte (SUDAM) e Nordeste (SUDENE), terminando mesmo sobre-passando estes últimos em volume de recursos.

VI – À GUISA DE CONCLUSÃO

Como já vimos, a instrumentalização do Estado com um aparato tributário que respondesse as necessidades de recursos demandados pelo setor público, foi um imperativo da economia brasileira no início da década de 60. Até então, o dispêndio público era suplementado pela emissão primária de moeda, representando em determinado momento, mais precisamente o final do governo Kubitschek, uma verdadeira disfunção econômica; inflação galopante que comprometia o cálculo econômico.

A reforma tributária trouxe ao aparato fiscal uma mudança significativa no tocante à arrecadação, na medida em que transformou o imposto em cascata para o iniciante sobre o valor adicionado (Ad-valorem); eliminou a figura, às vezes meramente jurídica, como campo de incidência tributária e passou a ter como fato gerador fiscal uma função econômica, na medida em que definiu o campo de incidência tributária numa realização econômica, e por último, mostramos que o arcabouço tributário é de feição nitidamente regressiva.

“A grosso modo, o binômio direto-indireto corresponderia à geração e ao dispêndio da renda. A renda de cada indivíduo seria, por conseguinte, impactada pelo tecido geral dos impostos ao longo de dois mo- mentos: pelo fato de o indivíduo estar auferindo rendas, que podem ser oriundas da sua atividade como homem de trabalho, ou de elementos que compõem a sua propriedade industrial; e pelo fato de realizar o gasto de sua renda, sofrendo uma série de outros impostos que aparecem embutidos nos preços das coisas que ele adquire, ou nos preços dos itens nos quais ele faz qualquer aplicação ou mutação patrimonial” (LESSA, 1980, p.14).

A Reforma tributária e os vários ajustes comprometeram seriamente, e até negando, a federação brasileira, pois cassou às outras unidades daquela (Estados e Municípios) o direito de legislar sobre a questão tributária, mesmo que não concorrentes entre si. E também a União concentrou para si os impostos mais produtivos (com exceção do ICM), tais como o IPI, o IR, importação-exportação etc…

O que no início dos ano oitenta não era uma alteração do aparato jurídico- técnico da estrutura. “É perfeitamente possível elevar substancialmente a carga tributária no Brasil, realizando alguns ajustes no atual sistema, sem que se faça necessário alterar profundamente sua armação jurídica-técnica” (DAIN et al. 1982, p.64). Pois “do ponto de vista da estrutura formal e operacional, o sistema tributário brasileiro é extremamente moderno, e tecnicamente bem constituído” (LESSA, 1980, p. 13).

Um outro aspecto bastante discutível era a questão da inoperância da receita tributária, que se mostrava insuficiente para fazer frente às mínimas necessidades de financiamento das atividades governamentais. Isto tanto nas esferas federal e estadual, como na municipal.

Aliada a esta questão está o debate da função do Estado na Economia Brasileira, que para muitos economistas, vem se distanciando de suas atividades originalmente básicas (saúde, habitação, saneamento básico, educação, etc…), para atuar como agente produtor em áreas cuja necessidade de sua presença é bastante discutível. Para esta corrente de pensamento, o déficit público é conseqüência do gigantismo do Estado. Para equilíbrio das finanças públicas seria, então, necessário que o Estado se retirasse das atividades estranhas à sua função básica. Daqui’ se conclui-se que o Estado disporia de maiores somas para o atendimento do custeio de suas necessidades, defendidas de acordo com o neo-liberalismo, que caracteriza esta corrente de pensamento.

Para uma outra corrente de pensamento, a intervenção estatal na economia deixou de ser uma necessidade para ser imperativo, isto dado pela feição cíclica do capitalismo avançado; especificamente, para os países em desenvolvimento, para a implementação de programas de investimento; nos países com economia em estágio primário, para o fornecimento de infra-es
trutura básica ao capital e até produzindo insumos, para tirar a economia desse estágio e alçá-la à condição de industrializada.

No perfil atingido pela economia brasileira, a partir do governo JK, a atuação do Estado se voltou (visto haver-se “endogeneizado” o ciclo econômico) para o movimento de conjuntura, isto é, da manutenção do controle dos ciclos econômicos, notadamente em suas fases depressivas.

Assim, o Brasil pós-reforma reclamaria o ajuste do seu sistema tributário, para que se eleve a receita, pois a margem de manobra pelo lado do dispêndio é muito reduzida.

A proposta para o ajuste da estrutura tributária, é que se altere o campo de incidência do imposto indireto para o direto, eliminando com isso, a grande iniqüidade social verificada no sistema.

Quadro VI – CARGA TRIBUTÁRIA POR CLASSE DE RENDA

Sob este aspecto, vale ressaltar, de acordo como Quadro n° VI, a excessiva carga tributária, incidente sobre os menores salários, denotando ex- trema injustiça social. Para se combater tal distorção, necessário se faz que mude-se o arcabouço tributário, substituindo o imposto indireto pelo direto; ou seja que os gravames fiscais se voltem para o chamado fator capital, através da elevação da alíquota do IRPl Mesmo no caso dos tributos diretos, há necessidade de se alterar as suas alíquotas e com isso o resultado final de sua arrecadação. O ICM e o ISS têm alíquotas diferentes; enquanto o primeiro penaliza ao consumidor, com até no máximo 18%, ao despender sua renda na aquisição de determinada mercadoria, o segundo tem o seu limite de alíquota variando de 5 e 10%, sendo esta última aplicada a diversões públicas, que têm uma alta elasticidade-renda.

Um outro ponto discutido, para o ajuste ou reforma do sistema tributário brasileiro, é que a União devolva às outras unidades da federação (Esta- dos e Municípios) a autonomia fiscal, subtraída em nome de um planejamento econômico, onde até as transferências feitas por aquela a estas eram vinculadas a determinada aplicação. Como no caso dos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e Municípios (FPM) que eram transferidos da União para Estados e Municípios, vinculando a sua destinação à aplicação nas áreas de infra-estrutura básica (transporte, energia elétrica, educação, saúde), despesa de capital, fundos de desenvolvimento e aplicação no setor agrícola (SERRA, jan./mar., p. 17). Isto mais o fato da União ter tirado o direito dos Estados e Municípios legislarem sobre matéria fiscal, constituíram a federação, no dizer de Carlos Lessa, “numa verdadeira ficção”. “Um regime federativo só é efetivo na medida em que as unidades menores estão apoiadas em uma mínima autonomia fiscal. O movimento de centralização exacerbado e operado nesses anos cancelou, de fato, a Federação” (LESSA, 1980, p.14).

E, por último, além de se reivindicar um aumento da receita pública, é claro, em linhas gerais, levantamos a questão do racionamento do dispêndio público… “outra e talvez mais substancial fonte de receita deveria pro- vir de uma ampla e profunda revisão do sistema de isenções fiscais, garantindo maior clemência apenas nos casos das exportações” (SERRA, jan./mar., p. 23).

No entanto, o sistema de poder brasileiro, mesmo com a descompressão havida no início dos anos oitenta, era exercido quase que exclusivamente pelo poder executivo central. E, com referência aos Orçamento da União, estes eram elaborados pelo governo central e enviados ao congresso nacional para serem referendados – os legisladores quando os emendavam, sabiam que não tinham nenhuma chance de verem aprovadas suas propostas. O sistema de força política que legitimava o governo central, no congresso chancelava os seus atos, sem a eles nada adicionar e nem permitindo que as forças opostas o fizessem.

No nosso entender, o gasto público só terá um controle razoável quando a sociedade conquistar mais espaço no rumo ao exercício pleno da democracia como, por exemplo, a conquista da devolução das prerrogativas ao legislativo, entre as quais se insere o poder de cortar, redistribuir ou suplementar o orçamento público. Isto, claro, é uma das facetas.de um legislativo sem amarras. Certamente, não é só um legislativo autônomo que vai corrigir as distorções no dispêndio público, porém é mais um canal à disposição da sociedade civil, para o exercício de pressão, de forma indireta, sobre o poder constituído.

BIBLIOGRAFIA

DAIN, Sulamis, LESSA, Carlos, TORRES, Ernani e LOPREATO, Francisco. Equívocos e Manipulações em torno da questão fiscal, in TAVARES, Maria da Conceição e DAVID, Maurício Dias (org.). A economia política da crise. 3ª ed. Rio de Janeiro: Vozes/Achiamé, 1982.
FISHLOW, Albert. Algumas reflexões sobre a política econômica brasileira, Após 1964. Estudos Cebrap, São Paulo: Cebrap, n° 7, jan./mar. 1974.
FURTADO, Celso. Formação econômica do Brasil. 15ª ed. São Paulo: Nacional, 1977.
LESSA, Carlos. O sistema tributário brasileiro. Cadernos do CEAS, n° 67, mai./jun. 1980.
MELO, João Manuel Cardoso de. O capitalismo tardio. São Paulo: Brasiliense, 1982.
MOREIRA, Roberto José. Relação entre a acumulação industrial e a agricultura brasileira, após os anos 50. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1981.
OLIVEIRA, Fabrício Augusto de. A reforma tributária de 1966 e a acumulação de capita do Brasil. São Paulo: Brasil Debate, 1981.
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SECRETÁRIA DE ECONOMIA E FINANÇAS DO MINISTÉRIO DA FAZENDA. Revista de Finanças Públicas. Brasília, out./dez. 1979.
r
SERRA, José. O sistema tributário: diagnóstico e reforma. Revista de Economia Política. São Paulo: Centro de Economia Política Brasiliense, V. 3, n° 1, p. 17 jan./mar. 1983.



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